En France, l’objectif d’utilisation économe de l’espace a été fixé très tôt en droit de l’urbanisme ; face à la raréfaction du foncier, la protection des terres non urbanisées a été renforcée en 2021, par l’introduction d’un nouvel objectif chiffré de zéro artificialisation nette (ZAN). En Suisse, le gouvernement fédéral a adopté en 2020 une Stratégie Sol Suisse dont les objectifs, notamment celui de zéro consommation nette de sol est visé à l’horizon 2050 ; il s’agit maintenant de faire en sorte que les instruments juridiques suivent.
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| Mise en contexte – Une surface artificialisée est une surface dont les sols sont imperméabilisés en raison du bâti ou d’un revêtement (artificiel, bétonné, dalles…), ou une surface partiellement ou totalement perméable dont les sols sont stabilisés et compactés ou recouverts de matériaux minéraux ou de matériaux composites, mais aussi une surface à usage résidentiel couverte par une végétation herbacée (art. L. 101-2-1 du code de l’urbanisme [C. urb.]). Une surface non artificialisée est une surface naturelle ou végétalisée qui constitue un habitat naturel ou est utilisée à l’usage de cultures. Les surfaces naturelles sont les surfaces nues (sables, galets, rochers…) ou couvertes en permanence d’eau, de neige ou de glace. « L’artificialisation nette » correspond au « solde de l’artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ». La renaturation consiste en « des actions ou des opérations de restauration ou d’amélioration de la fonctionnalité d’un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé ». L’objectif – L’objectif de ZAN n’interdit pas de construire. Il implique que toute nouvelle artificialisation soit compensée par la réhabilitation d’un terrain afin que le sol retrouve ses fonctions naturelles. L’objectif doit être atteint d’ici 2050 mais des objectifs intermédiaires ont été fixés. Dans un premier temps, le rythme de l’artificialisation des sols doit être réduit de 50% d’ici 2031. Les outils – Pour atteindre l’objectif de ZAN, les documents d’urbanisme doivent établir un équilibre entre la maîtrise de l’étalement urbain, le renouvellement urbain, l’optimisation de la densité des espaces urbanisés, la qualité urbaine, la préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville, la protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers et la renaturation des sols artificialisés (art L. 101-2 1 C. urb.). La trajectoire est tracée au niveau régional, par les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET). Le SRADDET – Le SRADDET fixe les objectifs par territoires en prenant en compte « le potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà artificialisés, en particulier par l’optimisation de la densité, le renouvellement urbain et la réhabilitation des friches ; l’équilibre du territoire, en tenant compte des pôles urbains, du maillage des infrastructures et des enjeux de désenclavement rural ; les dynamiques démographiques et économiques prévisibles au vu notamment des données disponibles et des besoins identifiés sur les territoires » (art. R. 4251-3 du code général des collectivités territoriales [CGCT]). Les objectifs fixés intègrent les efforts de réduction déjà réalisés. Ces objectifs fixés par le SRADDET sont ensuite déclinés dans les documents d’urbanisme intercommunaux et communaux : le schéma de cohérence territoriale (SCoT), document intercommunal d’orientation ou, en l’absence de SCoT, le plan local d’urbanisme (PLU), les cartes communales ou les documents en tenant lieu. Le SCoT – Le document d’orientation et d’objectifs du SCoT fixe les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols par secteur géographique en prenant en compte un certain nombre de critères tels que les besoins en matière de logement et en matière d’implantation économique, le potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser, les efforts de réduction de la consommation d’espaces déjà réalisés au cours des vingt dernières années… (art. L. 141-8 C. urb.). L’implantation de surfaces commerciales sur des zones non artificialisées doit être limitée. Le PLU – Le projet d’aménagement et de développement durables du PLU fixe « des objectifs chiffrés de modération de la consommation de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». L’ouverture à l’urbanisation de nouveaux espaces n’est possible qu’à la condition que la capacité d’aménager et de construire ait déjà été mobilisée dans les espaces urbanisés (art. L. 151-5 C. urb.). Des secteurs prioritaires peuvent être délimités par le PLU, lorsqu’ils présentent un potentiel foncier majeur pour favoriser l’atteinte des objectifs fixés. Il peut s’agir d’espaces naturels menacés par l’urbanisation ou propices à une renaturation, comme des friches (art. L. 211-1 1 C. urb.). Des réserves foncières pourront ainsi être constituées dans ces secteurs, notamment par l’exercice du droit de préemption. L’autorité compétente pour délivrer les autorisations d’urbanisme peut surseoir à statuer si elle est saisie d’une demande d’autorisation de construire lorsque le document d’urbanisme est en cours d’adoption ou de modification et que le projet entraîne une consommation importante d’espaces naturels ou agricoles risquant de compromettre les objectifs de réduction de l’artificialisation inscrits dans le document. Les dérogations – Des aménagements du dispositif sont prévus pour les zones urbaines tendues, mais aussi en faveur des constructions et aménagements présentant un intérêt environnemental (toitures et façades végétalisées par exemple) ainsi que des constructions sur des friches. Par ailleurs, les objectifs fixés par le SRADDET ne prennent pas en compte la consommation d’espaces résultant des projets d’envergure nationale ou européenne qui présentent un intérêt général majeur. Au cours des dix premières années d’application du dispositif, les communes rurales couvertes par un document d’urbanisme ont reçu la garantie de pouvoir consommer une surface d’un hectare. L’objectif de ZAN constitue un véritable défi pour les communes qui disposaient jusque-là d’une grande liberté dans l’utilisation des sols. Sous la pression des maires, une proposition de réforme pourrait en réduire la portée (Sénat, 7 nov. 2024). Carole CHEVILLEY-HIVER |
Mise en contexte – Le sol est la couche externe meuble de la croûte terrestre, caractérisée par la présence de nombreux organismes vivants ; d’un point de vue pédologique, l’on distingue généralement entre les couches supérieures du sol, les couches sous-jacentes, le sous-sol et le sous-sol profond. Avec l’air et l’eau, il constitue l’un des fondements de la vie. Il assure de multiples fonctions : habitat pour les animaux, les plantes et les micro-organismes ; production d’aliments, de bois, de fourrages et de fibres ; régulation du cycle de l’eau, des éléments nutritifs, d’énergie avec un rôle de filtration, d’effet tampon, de stockage et de transformation ; support pour les constructions ; fournisseur de matières premières, graviers, terres rares, eau potable ; archivage pour la conservation du patrimoine culturel. Le sol est une ressource non renouvelable. Or, le sol est sous pression, tant qualitative – en raison d’une imperméabilisation qui ne cesse de croître – que quantitative – du fait de la pollution, de la compaction ou encore de la perte de matière organique. La Stratégie Sol Suisse – Face au constat d’une certaine méconnaissance des services fournis par le sol aux défis de la sécurité de la production alimentaire, de la protection contre les inondations, de la protection contre les changements climatiques ou de l’approvisionnement en eau potable, et relevant que le sol n’est pas utilisé de manière durable, la Confédération a, le 8 octobre 2020, livré la Stratégie Sol Suisse. D’emblée, le document précise qu’une protection absolue du sol et de ses fonctions n’est ni possible ni judicieuse compte tenu de la multi-fonctionnalité du sol, de sorte qu’il s’agit de coordonner les différentes politiques sectorielles. Parmi les six objectifs généraux visant à garantir durablement les fonctions du sol en tenant compte des générations futures, le premier est celui de zéro consommation nette de sol en Suisse à l’horizon 2050. Selon ce document, le zéro consommation nette de sol est le résultat de la compensation des fonctions du sol lorsque ces dernières sont perdues en un endroit en raison d’une construction et restaurées ailleurs au moyen d’un apport de matériaux terreux ; l’accent mis sur les fonctions du sol permet de prendre en considération, non seulement la surface, mais aussi la qualité du sol. De lege lata – Le sol est appréhendé en Suisse par les domaines sectoriels principaux que sont le droit de l’environnement et le droit de l’aménagement du territoire, ainsi que les législations concernant les eaux. La Loi sur la protection de l’environnement (LPE) contient notamment le dispositif de protection des atteintes portées aux sols en prescrivant qu’il ne peut être porté atteinte physiquement à un sol que dans la mesure où sa fertilité n’en est pas altérée durablement, exception faite des terrains destinés à la construction (al. 33 al. 2 LPE) ; elle prévoit également l’obligation d’assainir les sites pollués par des déchets (art. 32d LPE). Quant au droit de l’aménagement du territoire, il prescrit une utilisation mesurée du sol et une séparation entre les parties constructibles et non constructibles du territoire (art. 1 al. 1 de la Loi sur l’aménagement du territoire LAT) ; outre les nombreux instruments destinés à réaliser le principe de séparation et le développement de l’urbanisation vers l’intérieur du milieu bâti, le plan sectoriel des surfaces d’assolement vise à protéger les meilleures terres cultivables du pays. Lors de la révision du 29 septembre 2023 (dite LAT 2), le parlement a fixé l’objectif de stabiliser le nombre de bâtiments et l’imperméabilisation du sol en dehors des zones à bâtir ; la révision prévoit la planification des utilisations du sous-sol. Dans son projet de modification de l’Ordonnance sur l’aménagement du territoire (OAT) soumis à consultation en juin 2024, le Conseil fédéral souhaite fixer une limite quantitative pour l’objectif de stabilisation : la future évolution des constructions en dehors de la zone à bâtir ne devra pas dépasser 101% des valeurs déterminantes au 29 septembre 2023 ; par sol imperméable, l’on entend une surface de bâtiment ou une surface au sol pourvue d’un revêtement imperméable tel que le béton ou l’asphalte. Nécessaire mais non suffisant – La révision LAT 2 est un premier pas vers l’objectif, ambitieux, de la zéro consommation nette de sol. Un pas discret, car, en raison du processus législatif tumultueux de cette révision, la coordination avec les services en charge de la Stratégie Sol Suisse ne ressort pas des travaux parlementaires, ce qui est à déplorer. Un pas timide, car les députés et le Conseil fédéral admettent en l’état une évolution quantitative des constructions en zone à bâtir. Ce premier pas devra être accompagné de nombreux autres puisque la révision LAT 2 ne vaut que pour les zones hors de la zone à bâtir ; elle ne concerne en revanche pas les nouvelles affectations en zone à bâtir, qui avaient fait, elles, l’objet de la révision LAT 1 en 2012/2014 et qui sont alignées sur la croissance des besoins. De plus, en l’état, l’aspect qualitatif est largement sous-utilisé avec le dispositif mis en place, faute de moyens suffisants en termes de données notamment. L’indice de qualité des sols – Une piste prometteuse est l’indice de qualité des sols (IQSols). Cet indice permet d’inclure la notion de qualité du sol dans la conception de projets d’aménagement, quels que soient la zone, le périmètre et le stade d’aménagement concernés. Sur chaque parcelle, une valeur indique la capacité du sol à remplir une ou plusieurs fonctions selon les enjeux à poursuivre ; l’IQSols est alors intégré à la planification, respectivement à l’examen du projet de construction. L’utilisation de l’IQSols est actuellement en phase pilote et il s’agirait de faire en sorte que sa généralisation soit rapidement intégrée dans des actes à portée normative. Valérie DÉFAGO |
| Pour en savoir davantage – Degoffe Michel, L’objectif zéro artificialisation nette, RFDA 2024, p. 149 – BDEI, Objectif « zéro artificialisation » : mythe ou réalité ?, dossier spécial, 2021, n°95 | Pour en savoir davantage – Conseil fédéral suisse, Stratégie Sol Suisse – Pour une gestion durable des sols, Berne 2020 (https://www.bafu.admin.ch>thèmes>sols) – Dupont Valérie, Zéro consommation nette de sol en Suisse, in Largey/Boillet/Brunner/ Martenet (édit.), Environnement et justice, Berne 2024, p. 43-60 – Sanu Durabilitas, IQSols (https://qualite-sols.ch/) |
Voir encore : Plan (local d’urbanisme/d’affectation)