Notion polymorphe, la sécurité sociale peut tout aussi bien désigner un objectif politique que les mécanismes institutionnels qui le mettent en œuvre. Elle se caractérise dans tous les cas par une mutualisation des risques sociaux à la fois obligatoire et solidaire.
| France | Suisse |
| Repères historiques – L’expression « sécurité sociale » fait son entrée dans le concert des idées françaises en 1944, avec le programme du Conseil National de la Résistance (CNR). Inspiré par le rapport Beveridge, le CNR propose un « plan complet de Sécurité sociale visant à assurer, à tous les citoyens, des moyens d’existence dans tous les cas où ils sont incapables de se les procurer par le travail ». Ce plan s’inscrivait en rupture avec les dispositifs de protections en vigueur, et notamment les « assurances sociales », qui protégeaient les salariés dotés de revenus modestes. Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, sont adoptées les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, créant le système de sécurité sociale français. Traits saillants – La sécurité sociale se présente comme une organisation fondée sur le principe de solidarité nationale (art. L. 111-1 CSS). Elle assure, pour toute personne travaillant ou résidant en France de façon stable et régulière, la couverture des frais de santé, de maternité et de paternité ainsi que des charges de famille et d’autonomie. Elle est également chargée du service d’allocations vieillesse et veuvage, des indemnités journalières en cas d’arrêt de travail, des prestations d’accidents du travail et de maladies professionnelles. Ces protections sont fournies par l’affiliation des assurés sociaux à des régimes obligatoires. En conséquence de quoi, les assurés sociaux et les employeurs sont appelés à cotiser afin de financer les régimes. Ces régimes sont des personnes morales dotées d’un monopole de gestion et assurent une mission de service public. Inclinaisons contemporaines – Depuis 1945, la sécurité sociale a considérablement évolué. Sur le plan de l’affiliation, le critère a d’abord été celui de l’activité professionnelle. En découlaient des droits à prestation pour la famille du travailleur. En 1975 pour les prestations familiales, en 1999 pour le remboursement des frais de santé et en 2020 pour la perte d’autonomie, le législateur a étendu l’affiliation aux personnes résidant sur le territoire national. En matière d’organisation, certains régimes ont été supprimés et les assurés sociaux affiliés au « régime général ». Ce fut par exemple le cas pour le « régime social des indépendants » en 2017 ou encore pour certains bénéficiaires de régimes spéciaux de retraite en 2023. Le régime général regroupe aujourd’hui 90 % de la population travaillant en France ou y résidant. La gestion de ce régime a, elle aussi, été transformée. Alors que l’idée initiale était de la confier aux représentants élus des assurés sociaux et des employeurs, ce projet de démocratie sociale s’est peu à peu délité. Corrélativement, la place occupée par l’État n’a fait que croître. Concernant les prestations, de nouveaux besoins ont été pris en compte, à l’image de la perte d’autonomie en 2020. Pour autant, depuis de nombreuses années, la recherche d’économies budgétaires conduit le législateur à réduire les prestations. Entre autres réformes, les remboursements des frais de santé ont été abaissés, tandis que l’âge légal de départ à la retraite a été reculé de 60 à 62 puis à 64 ans. Sur le plan des financements, enfin, les cotisations sociales sur la rémunération des travailleurs ont longtemps été la ressource quasi exclusive des régimes. Versées par les assurés sociaux et leurs éventuels employeurs, elles constituaient une sorte de salaire différé qui s’exprimait ensuite au travers de prestations. Ces cotisations ont progressivement été considérées comme des « charges » par le législateur, grevant la compétitivité des entreprises. De vastes politiques de réduction ont été mises en place, amenant les pouvoirs publics à compenser par l’affectation de ressources fiscales. C’est dans cette dynamique que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), qui pèse sur la consommation des ménages, est devenue une composante essentielle du budget des régimes de la sécurité sociale. Il en va de même de la contribution sociale généralisée (CSG), qui pèse à la fois sur les revenus du travail, les revenus de remplacement et les revenus du capital. Droit de la sécurité sociale – En France, le droit de la sécurité sociale désigne à la fois une branche du droit et une discipline juridique. La sécurité sociale fait l’objet d’un code dédié, qui regroupe l’essentiel des règles régissant cette organisation. S’y ajoutent de nombreux textes non codifiés, mais aussi des sources administratives, notamment émises par les services du ministre en charge de la sécurité sociale. Leur originalité est d’être opposables aux régimes, dès lors qu’elles sont publiées dans le « bulletin officiel de la sécurité sociale », disponible en ligne et régulièrement actualisé. Protection sociale – La sécurité sociale est centrale dans le modèle social français, mais elle ne résume pas l’ensemble des protections. On trouve tout d’abord l’aide et l’action sociales, régies par le code de l’action sociale et des familles. Ce dernier prévoit des prestations d’assistance versées aux plus démunis, sous condition de ressources. Des régimes légalement obligatoires constituent ensuite un étage supplémentaire de protections. C’est le propre du régime d’assurance chômage, régi par le code du travail, qui prend en charge un risque non couvert par la sécurité sociale. En matière de retraite, les prestations versées par la sécurité sociale sont complétées par celles de régimes complémentaires obligatoires, à l’instar du régime AGIRC-ARRCO des salariés. Enfin, en guise de dernier étage de protections, figurent les produits d’assurance ou bancaires. Sont proposés des contrats d’assurance santé, d’épargne retraite ou encore des assurances en cas de décès. Des produits de marché, certes, mais qui ont été régulés par le législateur afin d’y déployer des politiques publiques, articulées avec celles touchant à la sécurité sociale. L’assurance santé est même devenue obligatoire, depuis 2016, en faveur des salariés et il en sera de même pour les agents de la fonction publique à partir de 2025. L’expression « protection sociale » s’est imposée en doctrine pour désigner cet ensemble de protection. L’étude de la protection sociale et non uniquement de la sécurité sociale est déterminante, car c’est à cette échelle globale qu’est désormais pensée une partie des réformes. Nicolas DI CAMILLO |
Repères historiques – Les termes « sécurité sociale » ont été introduits dans la législation fédérale au moment de l’entrée en vigueur de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), au 1er janvier 2000. Auparavant, ils étaient déjà utilisés dans les milieux politiques pour désigner, de manière assez diffuse et selon une géométrie variable, les thèmes relevant de la politique sociale. Deux commissions parlementaires « pour la sécurité sociale et la santé publique » ont ainsi été créées en 1991, et depuis 1993, l’Office fédéral des assurances sociales (OFAS) publie une revue « Sécurité sociale / Soziale Sicherheit ». L’intégration de ces termes dans le paysage politique suisse est à mettre en lien avec la signature, puis la ratification, en 1992, du Pacte ONU I relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, dont l’article 9 consacre le droit de toute personne à la sécurité sociale. Définition – La sécurité sociale est ainsi désormais mentionnée à l’article 41 alinéa 1 lettre a Cst., dans lequel la Confédération et les cantons s’engagent à ce que toute personne en bénéficie. Les travaux préparatoires en amont de l’adoption de cette disposition révèlent que la sécurité sociale est « un pan fondamental de la politique sociale actuelle », figurant dans un « catalogue d’objectifs portant le titre de buts sociaux ». Elle est encore qualifiée de « tâche de politique sociale ». Dans son acception helvétique, la sécurité sociale n’est ainsi pas une notion juridique, mais politique. En l’absence de définition plus concrète, il faut procéder par indice : l’article 41 alinéa 2 Cst. exige de la Confédération et des cantons qu’ils veillent à ce que « toute personne soit assurée contre les conséquences économiques de l’âge, de l’invalidité, de la maladie, de l’accident, du chômage, de la maternité, de la condition d’orphelin et du veuvage ». Les risques énumérés coïncident avec ceux que retient l’Organisation internationale du travail (OIT) dans sa Convention no 102 concernant la sécurité sociale. Sur la base de ces éléments, la sécurité sociale peut être définie, pour la Suisse, comme l’ensemble des mesures prises par la Confédération et les cantons pour prémunir la population contre les conséquences économiques d’un risque social. Mise en œuvre – Conformément à l’article 41 alinéa 2 Cst., l’outil choisi par le Constituant helvétique pour mettre en œuvre la sécurité sociale est l’assurance. Si l’on se réfère aux compétences attribuées à la Confédération par les articles 111 à 117 Cst., il s’agit d’assurances sociales, singulièrement celles qui constituent le système des pensions (assurance-vieillesse, survivants et invalidité, prévoyance professionnelle), l’assurance-chômage, les prestations familiales, l’assurance-maladie et l’assurance-accidents. Ces assurances sociales font toutes l’objet d’une législation ad hoc. La majorité d’entre elles a une vocation universelle, à l’exception de l’assurance-accidents et de la prévoyance professionnelle, réservées aux personnes exerçant une activité lucrative et obligatoires uniquement pour les personnes de conditions salariées. La sécurité sociale dont les personnes assurées bénéficient dépend ainsi du risque social qui s’est réalisé et du régime d’assurance sociale amené à intervenir en conséquence. En accord avec l’idéal libéral dont la Constitution est empreinte (art. 6 Cst.), la responsabilité individuelle joue un rôle important dans la compréhension helvétique de la sécurité sociale. L’intervention de l’Etat étant subsidiaire (art. 5a Cst.), l’engagement de la Confédération tendant à ce que toute personne bénéficie de la sécurité sociale ne vaut qu’« en complément de la responsabilité individuelle ». Dans cet ordre d’idée, le système suisse des pensions, articulé en trois piliers, intègre conceptuellement la prévoyance individuelle (facultative) dans le schéma de protection contre les risques vieillesse, décès et invalidité (art. 111 Cst.). Le financement des différentes assurances sociales n’est pas uniforme. Si la majorité d’entre elles sont financées par les cotisations des personnes assurées et des employeurs, l’assurance-maladie est financée uniquement par des primes calculées par tête. Les assurances du premier pilier (AVS, AI) sont également partiellement financées par les recettes fiscales. L’assurance-accidents répartit la prime entre l’employeur pour les accidents et les maladies professionnels, et les personnes salariées pour les accidents non professionnels. Droit de la sécurité sociale – Le droit de la sécurité sociale désigne l’ensemble des règles de droit qui régissent des outils au service de la sécurité sociale. Preuve de son « importation » depuis le droit international, vraisemblablement favorisée par le voisinage français, l’expression ne connaît pas d’équivalent dans la partie germanophone du pays, qui parle de « Sozialversiche¬rungsrecht » (droit des assurances sociales), ou, éventuellement, mais dans une acception légèrement différente, de « Sozialrecht » (droit social). Protection sociale – Dans la doctrine suisse comme dans le langage courant, il est de plus en plus question, en Suisse, de « protection sociale » au lieu de « sécurité sociale ». Dans le langage courant, les deux expressions sont le plus souvent équivalentes. D’un point de vue dogmatique, on peut discuter de savoir si les mécanismes d’assistance relèvent de la sécurité sociale stricto sensu ou de la protection sociale, conférant à cette dernière un sens plus large. Concrètement, le débat est, jusqu’ici, superflu, tant ce qui distingue assurances sociales et assistance semble clair, dans la doctrine juridique à tout le moins. Les assurances privées, quant à elles, ne sont pas considérées comme relevant de la protection sociale, y compris lorsqu’elles pallient les carences des assurances sociales (c’est avant tout le cas de l’assurance d’indemnités journalières en cas d’incapacité de travail consécutive à une maladie) ou en complètent les prestations (comme les assurances complémentaires pour les soins de santé), même si des règles particulières dans le droit de procédure favorisent l’accès aux tribunaux en cas de litiges. Par exception, la prévoyance professionnelle étendue, qui n’est pas obligatoire et relève du droit privé, est habituellement perçue comme faisant partie intégrante de la protection sociale. Anne-Sylvie DUPONT |
| Pour en savoir davantage – Morvan Patrick, Droit de la protection sociale, 11e éd., Paris, LexisNexis, Coll. Manuels, 11e éd., juillet 2023 – Borgetto Michel/Lafore Robert, Droit de la sécurité sociale, 20e éd., Paris, Dalloz, Coll. Précis, 2023 | Pour en savoir davantage – Chatton Gregor Tobias, Art. 41, in : Constitution fédérale, Commentaire romand, Bâle 2021 – Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale, FF 1997 I 1 |
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