Le référendum désigne le vote par lequel le corps électoral se prononce par oui ou par non sur un acte juridique, généralement un acte normatif.
| France | Suisse |
| Définition – La loi française distingue deux procédures de participation directe des électeurs aux décisions locales : la consultation locale qui n’accorde aux électeurs qu’un simple pouvoir d’avis et le référendum qui leur confère un pouvoir de décision. Sources – Article 72-1 de la Constitution ; articles LO1112-1 à LO1112-7 du Code général des collectivités territoriales. Mise en contexte – Les dérives plébiscitaires dans l’usage des référendums nationaux et l’expérience étrangère ont nourri une grande méfiance à l’égard des électeurs aussi bien que des élus locaux. Les procédures de participation directe n’ont ainsi été que tardivement instituées. La consultation a été autorisée en 1992 pour les communes et étendue en 2004 à l’ensemble des collectivités territoriales. Le référendum local est inscrit depuis 2003 dans la Constitution. Ces procédures sont strictement encadrées afin qu’elles demeurent exceptionnelles. Système et champ d’application du référendum – Le référendum porte sur un projet de délibération tendant à régler une affaire de la compétence de la collectivité territoriale. Sont exclues toutes les affaires pour lesquelles la collectivité ne détient qu’un pouvoir consultatif ou qui relèvent d’une autre autorité. Est notamment illégal un référendum sur le droit de vote des étrangers aux élections locales ou sur la fermeture d’un hôpital, compétences de l’État, ou sur la création d’une station d’épuration dont la compétence a été transférée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Le référendum ne peut porter sur un projet d’acte individuel relevant de la compétence de l’exécutif. La délibération portant organisation du référendum est soumise à un contrôle de légalité renforcé destiné à écarter tout risque d’organisation d’un scrutin illégal avant la décision du juge. Le scrutin ne peut être organisé moins de deux mois après la transmission de la délibération au représentant de l’État. La délibération décidant l’organisation du référendum doit être transmise dans un délai maximal de huit jours. Le représentant de l’État dispose d’un délai de dix jours (à compter de la réception de la délibération) pour saisir le tribunal administratif s’il considère que la délibération est illégale. L’introduction d’une forme de démocratie directe dans les institutions locales françaises s’est toujours heurtée à la crainte d’une multiplication des scrutins sous la pression populaire et d’un dessaisissement des autorités locales. Le référendum local est par conséquent strictement encadré dans le temps, il doit rester exceptionnel. Le législateur a également souhaité écarter tout risque d’interférence entre une élection et un référendum local. Aucune consultation ne peut avoir lieu à compter du premier jour du sixième mois précédant celui au cours duquel il doit être procédé au renouvellement des membres de l’assemblée délibérante de la collectivité concernée. Aucune consultation ne peut avoir lieu durant les campagnes électorales ou le jour du scrutin prévus pour un référendum national, des élections locales ou nationales au suffrage universel direct ou indirect. Un délai d’un an doit séparer deux référendums portant sur le même objet (art. LO 1112-6 CGCT). Déclenchement – Un référendum peut être organisé par toute collectivité territoriale (commune, département, région), à son initiative (art. LO. 1112-2 CGCT). Contrairement à la consultation locale, le référendum local ne peut faire l’objet d’une initiative des électeurs. L’exécutif peut seul proposer à l’assemblée de soumettre à référendum un projet d’acte relevant des attributions qu’il exerce au nom de la collectivité. Dans tous les cas, la décision d’organiser le scrutin appartient à l’assemblée délibérante. Mise en œuvre – Les maires, en leur qualité d’agents de l’État en charge des opérations électorales, sont tenus d’organiser le scrutin. Les dépenses liées à l’organisation du scrutin constituent une dépense obligatoire de la collectivité qui l’a décidée. Un dossier d’information sur l’objet du référendum est mis à disposition du public par la collectivité territoriale quinze jours au moins avant le scrutin (art. LO. 1112-8 CGCT). Le public en est informé par une publication dans la presse locale quinze jours au moins avant le scrutin. Le dossier comporte le texte de la question à laquelle les électeurs sont appelés à répondre, le projet de délibération ou d’acte soumis à leur approbation et un rapport explicatif exposant les motifs, la portée et les caractéristiques du projet, ainsi que les documents requis par la loi ou le règlement pour l’information préalable à la prise des décisions par les autorités territoriales compétentes. Il précise que le résultat du référendum aura valeur de décision et mentionne les conditions de quorum et de majorité exigées pour que le projet soit adopté. Une campagne référendaire peut également être menée conformément aux dispositions du code électoral. Prennent part au vote les électeurs inscrits sur les listes électorales de la collectivité organisatrice du scrutin. Dans le cas d’un scrutin organisé par une commune, les ressortissants d’un État membre de l’Union européenne disposant du droit de vote aux élections municipales peuvent également y participer. En dehors de cette exception, le droit de vote des étrangers aux élections, consultations et référendums locaux n’est pas reconnu en France. Portée du scrutin – Afin d’écarter le risque d’un vote minoritaire et de garantir la représentativité du vote, il est établi que le projet soumis à référendum est adopté si la moitié au moins des électeurs inscrits a pris part au scrutin et s’il a réuni la majorité des suffrages exprimés (art. LO 1112-7 CGCT). Données statistiques – Les consultations et plus encore les référendums locaux restent rares en pratique (environ trois cents scrutins au total organisés au cours des trente dernières années). Il leur est préféré les procédures informelles et moins contraignantes de concertation avec les habitants. Carole CHEVILLEY-HIVER |
Définition – En Suisse, le terme désigne à la fois le vote populaire, mais aussi, dans le cas du référendum facultatif, la demande de vote. Sources – Articles 39 alinéa 1er et 51 alinéa 1er de la Constitution fédérale (Cst.) ; constitutions cantonales. Mise en contexte – Si l’institution du référendum est déjà emblématique du régime politique fédéral, elle l’est davantage encore au niveau cantonal et communal. La Suisse est un État fédéral composé de vingt-six cantons, eux-mêmes divisés en plus de deux mille communes. À bien des égards, en particulier s’agissant des droits populaires, les cantons ont joué (et jouent encore) un rôle de laboratoire normatif pour la Confédération. Ainsi, les deux instruments principaux de la démocratie (semi-)directe suisse, le référendum et l’initiative populaire, se sont d’abord développés dès la 1re moitié du XIXe siècle au niveau local, dans les communes et les cantons, avant de trouver leur ancrage à l’échelon fédéral. Encore aujourd’hui, l’institution du référendum au niveau cantonal présente des contours bien plus larges que son pendant fédéral. Cela s’observe non seulement au regard des objets soumis au référendum, mais également de ses différents modes de déclenchement. La Constitution fédérale reconnaît une large autonomie aux cantons s’agissant de la réglementation des droits politiques au niveau cantonal et communal (art. 39 al. 1er Cst.). Elle impose certes l’adoption d’une constitution démocratique acceptée par le peuple et pouvant être révisée si une fraction de celui-ci le demande (initiative populaire, art. 51 al. 1er Cst.). Ce faisant, elle exige la tenue d’un référendum à chaque modification constitutionnelle. Pour le surplus, les cantons sont libres de déterminer quels actes seront soumis à référendum et à quelles conditions. Système et champ d’application du référendum – Bien que l’institution du référendum présente des caractéristiques variables selon les cantons, elle ne diffère toutefois pas dans son principe et les points de convergence, entre les systèmes cantonaux, mais aussi avec le système fédéral, sont nombreux. D’une part, comme sur le plan fédéral, le référendum cantonal est, à quelques exceptions communales près, un référendum décisionnel et non consultatif. Le résultat du vote s’impose ainsi aux autorités. D’autre part, le référendum cantonal a généralement un effet suspensif et non abrogatoire, l’acte concerné ne pouvant entrer en vigueur qu’à l’issue du vote positif. Tous les cantons connaissent la distinction entre référendum obligatoire et facultatif comme à l’échelon fédéral. Certains cantons prévoient toutefois un mécanisme original en vertu duquel un acte normalement soumis au référendum obligatoire peut échapper au vote populaire lorsqu’il a été adopté par une majorité qualifiée du parlement. Le cas échéant, l’acte n’est plus soumis au référendum obligatoire, mais uniquement au référendum facultatif (référendum facultatif conditionnel). Autre particularité locale, quelques cantons connaissent l’institution du référendum facultatif dit constructif, laquelle permet d’associer à la demande de référendum une sorte de « contre-projet » populaire, sur lequel le corps électoral devra se prononcer en même temps que le vote sur l’acte original. Enfin, certains cantons prévoient la possibilité pour les autorités de soumettre de leur propre chef certains actes juridiques au vote du corps électoral (référendum d’autorité). Dans certains cas, cette forme de référendum permet aux autorités d’étendre le champ des actes soumis au référendum, élargissant ainsi de manière ponctuelle les droits politiques du corps électoral. Le caractère plus étendu du référendum local par rapport au référendum fédéral s’observe également quant à leurs objets respectifs. En effet, outre les modifications constitutionnelles et les lois, le référendum cantonal peut aussi porter sur la conclusion de traités internationaux et intercantonaux, des ordonnances parlementaires, des décisions financières excédant un certain montant (référendum financier) ou encore des décisions administratives (référendum administratif). Au niveau cantonal, seuls les actes du parlement sont en principe soumis au référendum. Au niveau communal, il arrive que les actes de l’exécutif y soient également assujettis. À cela s’ajoute dans quelques cantons de Suisse alémanique et le Tessin, le droit d’une fraction du corps électoral de demander une votation visant la révocation des membres des autorités cantonales. Déclenchement – Lorsqu’il est obligatoire, le référendum a lieu d’office et l’organisation de la votation populaire et son bon déroulement constituent une condition de validité de l’acte soumis au vote. Lorsqu’il est facultatif, le référendum n’a lieu que s’il est expressément et valablement demandé dans un délai allant, selon les cantons, de trente jours à trois mois après la publication de l’acte. – Tous les cantons permettent le déclenchement du référendum facultatif par le corps électoral via le dépôt d’un certain nombre de signatures. Le droit fédéral n’impose aucune règle en la matière et le nombre de signatures requises, ainsi que leur proportion par rapport au nombre total de titulaires du droit de vote, varie considérablement de canton à canton. En 2016, la fourchette s’étendait ainsi entre 0,2% et 4% des membres du corps électoral, contre environ 1% au niveau fédéral. Les proportions les plus basses tendent à se trouver en Suisse alémanique et les plus élevées en Suisse latine. Ces proportions suscitent le débat et peuvent être modifiées. En 2024 à Genève, le peuple a ainsi largement plébiscité un abaissement du nombre de signatures requises. – Dans les cantons connaissant le référendum d’autorité, le droit de décider ou proposer le référendum appartient parfois aussi, lorsqu’il n’est pas imposé par l’ordre juridique, à la majorité simple ou qualifiée, voire à une minorité, selon les cantons, des membres du parlement. – Enfin, une minorité de cantons confère également le droit de demander le référendum facultatif à plusieurs communes. Magali BAER et Pascal MAHON |
| Pour en savoir davantage – Faure Bertrand, Droit des collectivités territoriales, 7e éd., Paris Dalloz, 2023 – Notarianni Jean-Marc, Le référendum local : outil de démocratie directe et outil politique, in : Revue Générale des Collectivités Territoriales, 2008, n°44, p. 87-114 | Pour en savoir davantage – Mahon Pascal/Baer Magali, La démocratie directe ou semi-directe : un élément de l’ADN de la Suisse, in : A. Duffy-Meunier (dir.), Quels espaces pour la démocratie participative ? Perspectives comparées, Paris, 2021, p. 103-123 – Auer Andreas, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Berne, 2016 |
Voir encore : Référendum national