Les cantons suisses habités par un préfet ont été influencés par le modèle du préfet napoléonien. Des différences importantes existent néanmoins et donnent à la comparaison franco-suisse tout son intérêt.
| France | Suisse |
| Définition – Le préfet est l’incarnation de l’État sur le territoire. L’article 72 de la Constitution en fait le « représentant de l’État, représentant de chacun des membres du gouvernement ». La fonction première du préfet est donc d’appliquer localement les politiques du gouvernement, dont il est en quelque sorte le relais territorial. Selon le mot célèbre d’Odilon Barrot, « c’est le même marteau qui frappe, mais on en a raccourci le manche ».
En principe, « le » préfet est le préfet de département. Cependant, depuis 1964, il existe aussi un préfet de région. Il s’agit du préfet du département chef-lieu de la région, ce préfet de département coiffant aussi la casquette de préfet de région. Le préfet de région a pour rôle principal de coordonner l’action des préfets de sa circonscription.
Histoire – Le préfet est un héritage de Bonaparte, qui a créé cette institution pour assurer et garantir l’autorité de l’État sur le territoire après la tourmente révolutionnaire. Tout au long du XIXe siècle, le préfet a eu pour mission principale de discipliner les provinces, en y faisant régner l’ordre public et en protégeant le régime politique. Pour ce faire, il disposait d’un pouvoir hiérarchique important sur les sous-préfets et sur les maires. Au XIXe siècle, la déconcentration devait en outre empêcher toute forme de concurrence entre le pouvoir local et le pouvoir étatique, en garantissant localement la supériorité de l’intérêt général. La pratique s’est néanmoins révélée moins autoritaire. Les préfets nouaient des contacts cordiaux avec les notables locaux, justifiant des relations informelles et moins verticales. À partir de 1982, la France a connu un important mouvement de décentralisation. Il a consisté à doter les collectivités territoriales de pouvoirs renforcés. À l’échelon local, le préfet a donc été concurrencé par les communes, départements et régions. Il a alors été appelé à se recentrer sur son cœur de métier et à laisser agir davantage les acteurs locaux, se contentant de leur apporter le soutien de l’État. Sa fonction se fait moins autoritaire, plus partenariale. Statut – Le préfet est un personnage situé entre le politique et l’administratif. Son statut en témoigne. Longtemps, les préfets n’eurent aucun statut. Ils étaient complètement dépendants du Gouvernement, qui pouvait librement les désigner ou les remercier. Au XIXe siècle, l’installation d’un nouveau régime provoquait souvent des vagues d’épuration préfectorale. En 1950, le corps préfectoral fut doté d’un statut légal et réglementaire. L’instauration d’un tel statut devait donner à la situation personnelle des préfets une certaine stabilité : même s’ils perdaient un poste, ils restaient membres du corps préfectoral et leur carrière ne s’interrompait pas. S’il garantissait la carrière du préfet, ce statut témoignait néanmoins de la complète subordination du préfet au Gouvernement, en raison du fait que le préfet occupe un poste éminemment politique. Le préfet est ainsi privé du droit de grève ou de la liberté syndicale. L’ordonnance du 2 juin 2021 a néanmoins changé le statut préfectoral. Cette ordonnance a fait du poste de préfet un emploi fonctionnel. Cet emploi n’est pas destiné à être occupé par des fonctionnaires issus du corps préfectoral, puisque ce corps disparaît. Cet emploi est au contraire pourvu librement par le Gouvernement, qui peut désigner toute personne (issue de la fonction publique ou du secteur privé) qui possède selon lui les compétences requises pour occuper ce poste (même si le décret du 6 avril 2022 pose certaines conditions). En conséquence, le statut de préfet s’applique à présent à des personnes provisoirement nommées à un poste de préfet, pour la durée de leur fonction, et non plus aux membres d’un corps préfectoral (qui n’existe plus) pour toute leur carrière. Le statut est à présent attaché au poste et non plus aux personnes. La conséquence est que le préfet est à nouveau très dépendant du Gouvernement pour son avenir professionnel. Fonctions – Suite au processus de décentralisation initié en 1982, les missions du préfet ont été redélimitées, par opposition à celles que l’État a transférées aux collectivités. L’article 72 de la Constitution assigne au préfet « la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Le décret n° 2010-146 du 16 février 2010 précise cette énumération. La conjonction de ces deux textes permet de condenser le noyau dur de la fonction préfectorale autour de quatre grandes fonctions. Le préfet représente le gouvernement. Il explique et applique sa politique localement. Il a la charge des intérêts nationaux au niveau local. En tant que tel, il a la responsabilité de l’ordre public et de la sécurité des populations, ce qui a été étendu à la sécurité nationale et à la police des étrangers. Il veille au respect des lois. Il exerce notamment un contrôle de légalité sur les actes administratifs des collectivités locales. En 1982, l’État renonça aux tutelles qu’il exerçait sur les communes et départements. Dès lors, le préfet ne peut plus annuler ou réformer lui-même un acte local. En cas de doute sur la légalité d’un acte, il doit à présent saisir le juge administratif ou le juge financier. Le contrôle ne porte plus sur l’opportunité de l’acte, mais sur sa seule conformité à la loi. En outre, il intervient a posteriori, après l’entrée en vigueur de l’acte, et non plus avant. Ce contrôle allégé renforce l’autonomie des collectivités. Il subsiste cependant pour garantir l’uniformité du droit et l’égalité des citoyens d’un territoire à l’autre. Enfin, le préfet dirige, sous l’autorité des ministres, les services déconcentrés des administrations civiles de l’État. Il coordonne l’action administrative au niveau local et garantit sa cohérence. Les fonctions préfectorales se sont ainsi resserrées sur leurs fondamentaux, tout en conservant une vaste amplitude compte tenu des intérêts essentiels qu’ils sont chargés de préserver. Cette évolution, motivée par une baisse des moyens humains et financiers des administrations de l’État et par la conception libérale des rapports entre l’État et la société civile, traduit le repositionnement de l’État sur le territoire, le préfet restant l’incarnation départementale de l’État. Henri BOUILLON |
Notion – En Suisse, le préfet n’existe que dans certains cantons. On ne peut donc pas définir la fonction de manière uniforme. L’organisation de l’État au niveau des cantons étant régie par les règles cantonales en la matière, ces derniers sont libres de prévoir ou non cette institution dans leurs districts/ arrondissements. En 2025, les préfets ne subsistent plus que dans cinq des vingt-six cantons, dont quatre en Suisse romande : Vaud, Berne, Fribourg et Valais. Nous nous focaliserons sur ces quatre cantons francophones pour la suite de cet article.
Histoire – En Suisse, la fonction de préfet a été créée sous la République helvétique (1798-1803), lorsque la Suisse était une république sœur de la République française. Basé sur le modèle français de l’époque, le préfet était nommé par le Directoire, l’organe exécutif suprême de la République helvétique, remplacé en 1800 par la Commission exécutive. Le préfet était alors le premier magistrat dans chaque canton et le représentant du pouvoir central. Parmi ses nombreux rôles, il devait choisir ses sous-préfets dans les districts, nommer les présidents de la Chambre administrative et du tribunal, ainsi que se charger de la sécurité. En outre, il pouvait lever les troupes cantonales, en vue de former les bataillons suisses. Si le préfet a disparu des institutions nationales avec l’Acte de médiation, il a subsisté dans plusieurs cantons. Certains préfets cantonaux ont depuis lors disparu : notamment ceux des cantons du Tessin en 1922, de Saint-Gall en 2000, de Bâle-Campagne en 2010, d’Argovie en 2012 et de Lucerne en 2014. S’agissant du canton de Neuchâtel, le préfet des Montagnes a été le dernier en poste jusqu’en 1990. Les préfètes ont progressivement fait leur apparition dans les cantons romands : en 1996 dans le canton de Vaud, en 1997 dans le canton de Berne, en 2001 dans le canton du Valais et enfin en 2021 dans le canton de Fribourg. Désignation et fin du mandat – Les préfets étaient à l’origine tous nommés par le Gouvernement cantonal. Actuellement, selon le canton, ils sont soit élus par le peuple, comme à Berne depuis 1893 ou à Fribourg depuis 1977, soit nommés par l’Exécutif cantonal, comme dans les cantons de Vaud et du Valais. Dans les cantons de Fribourg et Berne, la durée des mandats des préfets est de cinq, respectivement quatre ans. Élus par le peuple, la reconduction de leur mandat dépend de leur résultat lors des élections. Il peut y avoir des élections tacites dans les districts. Ainsi, dans le canton de Berne en 2021, il n’y a eu d’élection que dans deux des dix arrondissements du canton. Dans le canton de Vaud, les préfets sont nommés par le pouvoir exécutif, après mise au concours publique. Si un préfet est nommé en cours de législature, il l’est jusqu’au 31 décembre de l’année de fin de la législature en cours. Au début de chaque législature, le gouvernement cantonal décide ou non de reconduire les préfets en exercice pour une durée de cinq ans. En Valais, le gouvernement cantonal nomme et assermente les préfets. Il est aussi compétent pour statuer sur leur requête de démission et, le cas échéant, prononce leur révocation. Appartenance politique – Dans tous les cantons, et indépendamment du mode de désignation, l’appartenance politique joue un rôle important. Dans les cantons dans lesquels ils sont élus par le peuple, les préfets ont souvent une appartenance politique car les partis désignent leurs candidats. Il n’est cependant pas rare que des candidats indépendants (i.e. sans étiquette politique) se présentent et remportent même l’élection. En Valais, l’appartenance politique a été et est encore importante dans le choix des préfets par le Gouvernement. Quant au canton de Vaud, la plupart des préfets sont politisés. Les radicaux (parti de centre-droit ; ce parti a fusionné en 2009 avec les libéraux, pour former le Parti libéral-radical, PLR) avaient le monopole des préfectures jusqu’après la Seconde Guerre mondiale. Depuis lors, d’autres partis sont représentés au niveau des préfectures. Compétences et tâches – Les législations cantonales confient des tâches variées aux préfets. Les points communs des préfets en Suisse romande sont les suivants : ils ont tous, à des degrés divers, un rôle de courroie de transmission entre les communes et le Gouvernement cantonal ; représentent ce dernier dans leurs districts/arrondissements ; ont une fonction de surveillance ; et sont impliqués dans le maintien de l’ordre et la sécurité publique. Les préfets fribourgeois sont ceux ressemblant le plus aux préfets français. Leur rôle est bien plus important que celui des préfets des autres cantons romands. En sus des compétences citées ci-dessus, ils sont consultés lors de l’élaboration des lois et possèdent de larges compétences en matière de permis de construire, de santé, de tourisme, d’écoles, etc. Les préfectures fribourgeoises ont plus d’une centaine de tâches, dans différents domaines. Elles sont ainsi à la fois autorités pénales, autorités spéciales de la juridiction administrative, autorités administratives et autorités responsables de l’ordre public. Elles sont de plus les moteurs principaux du développe¬ment harmonieux du district par le biais de l’encouragement des collaborations régionales et intercommunales. Les préfets peuvent à cet égard siéger dans les associations de communes. Dans les autres cantons, les rôles des préfets peuvent largement différer. À titre d’exemple, dans le canton de Berne, les préfets conseillent les communes, octroient des autorisations, jouent un rôle de police et sont les intermédiaires entre la population et les autres autorités (cantonales et communales). En résumé, les compétences et tâches des préfets sont multiples et dépendent des législations cantonales. Elles peuvent s’étoffer au fil du temps, comme cela a été le cas dans le canton de Berne, avec l’ajout en 2018 d’une disposition à la Loi cantonale sur les préfets et les préfètes (LPr/BE) traitant de la lutte contre la violence domestique. Les préfets de ce canton peuvent désormais notamment sensibiliser les auteurs de telles violences et conseiller les victimes. Josua ROBERT-NICOUD |
| Pour en savoir davantage – Bernard Paul, Le préfet de la République. Le chêne et l’olivier, Paris, Economica, 1992 ; Bouillon Henri, Le préfet. Histoire, statut, fonctions, Paris, L’Harmattan, 2022 ; Bernard Larvaron, Le préfet face au XXIe siècle, Paris, Economica, 2001 | Pour en savoir davantage – Hubler Lucienne, Préfet, in : Dictionnaire historique de la Suisse (DHS), version du 10 novembre 2014 (en ligne) – Lois cantonales (cantons romands) : https://www.lex find.ch/fe/fr/tol/22286/fr, https://www.lexfind.ch/fe /fr/tol/22625/fr, https://www.lexfind.ch/fe/fr/tol/49 18/fr, https://www.lexfind.ch/fe/fr/tol/18651/fr |
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