Sous l’appellation plan local d’urbanisme (PLU) en France et plan d’affectation en Suisse, l’on désigne un document d’urbanisme, applicable sur un territoire le plus souvent communal – mais aussi un périmètre plus ou moins étendu –, qui découpe ce territoire en différentes zones et fixe les règles d’occupation du sol.
| France | Suisse |
| Réforme du PLU – Institué en remplacement du plan d’occupation des sols (POS) par la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) du 13 décembre 2000, le PLU a vocation à détailler la destination et les conditions d’occupation de l’ensemble des sols d’un territoire communal. Il constitue le document d’urbanisme de référence opposable aux autorisations d’urbanisme. Alors que les POS, qui ne visaient qu’à poser des règles locales d’occupation des sols, s’avéraient trop stéréotypés et incapables de protéger suffisamment les zones naturelles et agricoles, les PLU répondent à une idée d’urbanisme de projet. Ils invitent avant tout les élus locaux à déterminer un projet urbain, puis à fixer des règles d’occupation des sols en fonction de ce projet. L’apport majeur de la loi SRU consiste notamment en ce sens en l’obligation d’élaborer un projet d’aménagement et de développement durable (PADD) qui synthétise le parti d’urbanisation retenu dans le PLU.
Les communes restent libres de ne pas se doter de PLU ; elles y sont toutefois vivement incitées par la règle de la constructibilité limitée, s’appliquant en l’absence du PLU et de carte communale, en vertu de laquelle les constructions ne sont en principe autorisées qu’au sein des parties actuellement urbanisées de la commune, ce qui rend impossible tout projet de développement ou de renouvellement urbain.
Compétence d’élaboration du PLU – En principe, la compétence pour adopter un PLU à l’échelle communale est logiquement celle du Conseil municipal ; la compétence peut toutefois être différente si la commune appartient à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre. La compétence d’édiction des POS constituait déjà une compétence obligatoire des communautés urbaines dès leur création (loi du 31 décembre 1966). La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales créant les métropoles en a prévu de même. La loi ALUR du 24 mars 2014 a également conféré aux communautés de communes et aux communautés d’agglomération une compétence obligatoire en matière de PLU, même si elle a prévu qu’une minorité de blocage (25% des communes représentant au moins 20% de la population) pouvait empêcher le transfert de compétence. Cet élargissement de la compétence obligatoire des EPCI implique un développement des PLU intercommunaux (PLUi). Procédure d’élaboration du PLU – La procédure d’élaboration du PLU constitue une opération complexe ; elle résulte d’une succession d’actes préparatoires conduisant à l’adoption d’un acte final, qui sera le seul pouvant en principe faire l’objet d’un recours. Elle débute par une délibération prescrivant l’élaboration du document, suivie d’une phase de concertation avec le public, d’une délibération sur les orientations générales du PADD, d’un arrêt du projet, d’une soumission aux personnes publiques intéressées, d’une procédure d’enquête publique, avant d’être finalisé et définitivement approuvé. Contenu du PLU – Le PLU se présente en pratique comme un dossier composé de plusieurs documents en corrélation. Il comprend d’abord un rapport de présentation, qui en constitue le texte le plus volumineux. Il s’agit du document de présentation générale du PLU qui fait le lien entre tous les autres documents ; il pose le diagnostic analysant la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années afin de dresser les prévisions économiques et démographiques et de justifier les choix retenus pour établir les autres documents du PLU. Le PLU est ensuite composé du PADD qui traduit la politique communale en matière d’urbanisme et d’aménagement ; il doit définir les orientations générales dans toutes les matières d’intervention du PLU. On compte ensuite les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) qui précisent, pour certains secteurs, les perspectives d’aménagement, d’habitat, de transport et de déplacements. Enfin, le règlement précise les conditions d’occupation des sols dans chaque secteur délimité par le document graphique qui l’accompagne. Le PLU comprend ainsi un document graphique précisant l’appartenance de tous les terrains situés sur le territoire communal à une zone déterminée. Ce zonage permet de distinguer des zones urbaines (U), à urbaniser (AU), agricoles (A) et naturelles et forestières (N). En pratique, il convient donc de lire la partie graphique du règlement en parallèle de sa partie écrite qui se présente comme un recueil des règles applicables à chaque catégorie de zone. On trouve souvent en tête de ce règlement un lexique très éclairant pour l’interprétation des règles ainsi qu’un chapitre préliminaire pouvant comprendre des règles applicables à toutes les zones. Les annexes du PLU comportent les servitudes d’utilité publique affectant l’utilisation du sol, dont notamment les périmètres à l’intérieur desquels s’applique le droit de préemption urbain (DPU), les zones d’aménagement concerté (ZAC), les secteurs sauvegardés, et les dispositions d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles rendues opposables par le Préfet. Effets du PLU – Avant même son entrée en vigueur, le futur PLU commence à produire des effets par anticipation. En ce sens, à compter de la publication de la délibération prescrivant l’élaboration du PLU ou sa révision, l’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan. L’adoption du PLU dispose encore d’effets propres pour la commune. Le maire délivre les autorisations d’urbanisme au nom de la commune et non plus au nom de l’État. Une fois le PLU adopté, la commune dispose également du pouvoir d’instituer un droit de préemption urbain dans les zones U et AU, de délimiter des emplacements réservés et des espaces boisés classés, de créer des ZAC. Alexandre CIAUDO |
Généralités – La planification territoriale est marquée par un système de plans qui se superposent en strates, réglant les enjeux territoriaux sur des portions du territoire à différentes échelles, en partant du canton (plan directeur cantonal) pour arriver à la commune (plan d’affectation général), voire au quartier (plan d’affectation spécial ou localisé) ; le processus se clôt avec la délivrance d’un permis de construire. Les plans d’affectation font partie de cet édifice. Dans la structure en strates des instruments de l’aménagement du territoire, les plans spéciaux ou localisés se superposent aux plans généraux d’affectation à l’échelle communale, qui eux-mêmes s’appuient sur le plan directeur cantonal, chacun devant respecter la ou les couches sur la- ou lesquelles il repose.
Siège de la matière – La notion de plan d’affectation est une notion générique figurant dans la Loi sur l’aménagement du territoire (LAT). Si le droit fédéral décrit la fonction des plans d’affectation à portée générale en lien avec les zones de base du droit fédéral – zone à bâtir, zone agricole et zone à protéger –, il fixe également les règles valant pour l’ensemble des plans d’affectation, et donc y compris les plans d’affectation spéciaux ou localisés du droit cantonal, et notamment le principe de la force obligatoire et de la stabilité des plans (art. 21 LAT) ainsi que les exigences en matière de protection juridique, enquête publique et recours (art. 33 LAT). Plan général d’affectation – Le plan général d’affectation a pour fonction première de mettre en œuvre les principes énoncés dans la législation fédérale sur l’aménagement du territoire à l’échelle communale, avant tout le principe de séparation entre zone à bâtir et zone agricole, en répartissant les différentes activités sur le territoire, et le principe de concentration, qui tend à regrouper les constructions dans des zones bâties d’un seul tenant. Le plan général d’affectation est une strate obligatoire de l’édifice de la planification territoriale. Il est adopté par l’organe législatif – délibérant – des communes (à l’exception de Genève et Bâle-Ville, où la compétence est cantonale) ; cette adoption par l’organe législatif ouvre la voie des droits politiques, en particulier le référendum. À Neuchâtel, le plan général d’affectation est appelé plan d’aménagement local (PAL) ou plan d’affectation des zones, deux appellations que l’on retrouve dans la Loi cantonale sur l’aménagement du territoire (LCAT/NE). Plan d’affectation spécial ou localisé – Le plan d’affectation spécial ou localisé règle soit des thématiques spécifiques, par exemple des questions d’alignement, soit des portions de territoire plus limitées en fixant des conditions détaillées d’urbanisme, d’implantation et de construction. Ainsi, le plan d’affectation spécial ou localisé règle des enjeux particuliers de planification qui ne sont en tout ou partie pas pris en compte dans la planification générale d’affectation. Le plan d’affectation spécial ou localisé est généralement adopté par l’organe exécutif communal, à Neuchâtel le Conseil communal. Le droit fédéral n’impose pas la strate du plan d’affectation spécial ou localisé dans l’édifice de la planification ; en revanche, l’obligation de planifier à ce niveau découle soit du droit cantonal, soit de la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 129 II 63). Portée juridique – Le plan d’affectation a force obligatoire pour chacun. Dans la séquence des instruments de planification, il s’agit du premier instrument à avoir effet obligatoire pour les particuliers ; en effet, le plan directeur cantonal qui le sous-tend n’a force obligatoire que pour les autorités, notamment communales. La force obligatoire du plan d’affectation porte à la fois sur la localisation des zones, à la fois sur les règles matérielles qui leur sont spécifiquement applicables. Cet effet obligatoire est – pour l’instant encore – qualifié de négatif en ce sens que le plan d’affectation ne comporte pas, en lui-même, d’obligation pour les propriétaires concernés de faire usage des facultés qu’il leur accorde ; il vise à empêcher tout usage non conforme à l’affectation de la zone ou tout aménagement ne respectant pas les prescriptions du plan d’affectation (ATF 149 II 237). Nature juridique – En tant que moyen d’action de l’État, le plan d’affectation est qualifié d’instrument sui generis, à mi-chemin entre la norme et la décision, parce qu’il touche à la fois un nombre indéterminé de personnes tout en réglant la situation juridique d’un territoire en particulier. Du point de vue de la protection juridique, le plan d’affectation est traité comme une décision : il doit être contesté lors de son adoption faute de quoi il devient définitif et ne peut, sauf exception, plus faire l’objet d’un examen préjudiciel dans le cadre de la procédure de permis de construire (ATF 148 II 417). Protection juridique – Ainsi, le plan d’affectation est mis à l’enquête publique afin de permettre l’exercice du droit d’être entendu. Le Tribunal fédéral a précisé que les garanties découlant de l’article 29 de la Constitution fédérale (Cst.), en tout cas la protection contre le retard injustifié à statuer, doit pouvoir se déployer dans le contexte d’une procédure de planification, même si celle-ci se déroule devant l’autorité législative qui en principe n’est pas tenue par les garanties de procédure (ATF 144 I 318). Le plan d’affectation fait en outre l’objet d’un recours, afin de satisfaire aux exigences de la garantie de l’accès au juge (art. 6 CEDH et 29a Cst.). À Neuchâtel, le recours contre le plan est ouvert devant le Conseil d’État, organe exécutif cantonal, puis le Tribunal cantonal. Perspectives – La planification d’affectation gagne en importance. En effet, les enjeux multiples qui se cristallisent autour de l’utilisation du territoire, en particulier les enjeux urbanistiques, environnementaux, climatiques, énergétiques ou en termes de biodiversité, imposent une pesée globale des intérêts (voire une participation démocratique) que le plan d’affectation est à même d’assurer. Il permet en outre d’imposer un certain nombre d’obligations aux propriétaires fonciers au nom desdits intérêts, relativisant son effet juridique dit négatif. Valérie DÉFAGO |
| Pour en savoir davantage – Noguellou Rozen, La règle d’urbanisme et les plans locaux d’urbanisme, RFDA 2016, p. 872 – Priet François, Le plan local d’urbanisme, vingt ans après, AJDA 2020, p. 2411 | Pour en savoir davantage – Défago Valérie, L’incontournable planification, in : Servitudes, territoire et approvisionnement énergétique : un trio explosif ?, Défago Valérie/Wermelinger Amédéo (édit.), p. 1 – Zufferey Jean-Baptiste, Droit public de la construction, Berne 2024 |
Voir encore : Permis de construire ; Planification territoriale ; Préfet