Le domaine public comprend les biens appartenant à des entités publiques et affectés à un but d’utilité publique.
| France | Suisse |
| Définition – Les personnes publiques disposent d’un domaine public défini par la loi ou par la jurisprudence, et d’un domaine privé constitué des autres biens domaniaux. Pour faire partie du domaine public, un bien doit satisfaire à la fois à un critère organique et à un critère matériel. Le domaine public d’une personne publique est ainsi constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public, pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public (art. L. 2111-1 Code général de la propriété des personnes publiques, CGPPP). La pose d’une simple chaîne à l’entrée d’une allée, par exemple, suffit à incorporer cette allée dans le domaine public.
La théorie de l’accessoire – La domanialité publique d’un bien peut s’étendre aux biens qui en constituent les accessoires (le mur de soutènement d’une voie publique, les réverbères, les panneaux de signalisation…). Ces biens doivent pour cela concourir à l’utilisation du bien appartenant au domaine public et en constituer un accessoire indissociable (art. L. 2111-2 CGPPP). La domanialité publique globale – Pour simplifier le régime juridique des biens, la théorie de l’accessoire est étendue à l’ensemble d’un immeuble ou d’un ouvrage considéré comme homogène (aéroports, ports, hôpitaux, campus, gares…). Sont inclus les installations ou les terrains qui ne sont ni directement ni indirectement affectés (locaux commerciaux, parkings, logements…). Un lien avec le bien principal doit être établi. Cette solution ne s’applique pas aux réserves foncières et aux immeubles à usage de bureaux, sauf s’ils forment « un ensemble indivisible » avec des biens immobiliers appartenant au domaine public (art. L. 2211-1 CGPPP). La domanialité publique virtuelle – Appartiennent également au domaine public les biens dont l’affectation et l’aménagement sont prévus de manière certaine. Il est pour cela nécessaire que la personne publique ait pris la décision d’affecter ces biens à une utilité publique et que l’aménagement indispensable à l’exécution de cette mission puisse être regardé comme entrepris de façon certaine eu égard aux circonstances de droit et de fait (les actes administratifs sont intervenus, des contrats ont été conclus ou des travaux engagés). Le domaine public en vertu de la loi – La loi incorpore d’office dans le domaine public le domaine maritime, le domaine fluvial, les domaines publics routier, ferroviaire, aéronautique, hertzien, etc. Certains biens, comme les forêts, sont en revanche classés dans le domaine privé afin d’en faciliter l’exploitation. Protection – Sous l’Ancien Régime, les biens de la Couronne étaient insusceptibles de propriété. Il convenait d’empêcher les rois de dilapider les biens de la Couronne pour s’enrichir ou s’attacher les bonnes grâces de certaines personnes. Aujourd’hui, le régime protecteur du domaine public vise à garantir le maintien de l’affectation du bien et à le préserver de toute atteinte pouvant nuire aussi bien aux administrés qu’à l’administration. Cette protection repose sur les principes d’inaliénabilité et d’imprescriptibilité. Il en résulte qu’aucun droit de propriété sur un bien appartenant au domaine public ne peut être valablement constitué au profit de tiers (art. L. 3111-1 CGPPP). La constitution de droits réels sur le domaine public est, en principe, interdite. Certains biens du domaine privé, comme les chemins ruraux, sont, en vertu de la loi, également frappés d’inaliénabilité s’ils sont affectés à l’usage du public. C’est donc l’affectation du bien qui impose ce régime protecteur. Un bien du domaine public qui serait désaffecté peut être vendu. Plusieurs dérogations sont toutefois prévues par la loi afin de faciliter l’utilisation des biens. Est notamment autorisée la constitution de droits réels sur le domaine public au profit d’occupants qui y construisent des ouvrages, immeubles ou installations. Le principe d’imprescriptibilité a pour conséquences d’interdire l’appropriation privée par l’effet de la prescription acquisitive du droit privé, l’irrecevabilité de toute action possessoire de la part d’un particulier à l’encontre de la personne publique propriétaire, l’imprescriptibilité de l’obligation de réparer les dommages causés au domaine public et l’impossibilité d’ordonner la démolition d’immeubles du domaine public. L’obligation d’entretien vise également à garantir l’affectation du bien. En cas de défaut d’entretien normal, la responsabilité de la personne publique peut être engagée même en l’absence de faute. Il lui revient d’apporter la preuve d’un entretien normal. Par exemple, la chute d’une branche d’un arbre situé sur la voie publique, dans la mesure où l’état de pourrissement était apparent, manifeste un manque d’entretien normal. Utilisation – L’utilisation du domaine public est collective. C’est un droit d’usage qui appartient à tous, une utilisation impersonnelle et libre mais conforme à l’affectation du bien : voies de circulation, plage, promenades… Cette utilisation repose donc essentiellement sur la liberté d’utilisation et l’égalité des utilisateurs. L’utilisation peut toutefois être privative (art. L. 2122-1 CGPPP). Elle est alors soumise à autorisation préalable. L’autorité gestionnaire a généralement le choix de l’acte d’autorisation (acte unilatéral ou contrat). L’autorisation est temporaire, précaire et révocable. L’utilisation privative est également soumise à redevance dont le montant est en principe librement déterminé par le gestionnaire du bien. Il est cependant tenu compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation (art. L. 2125-3 CGPPP). Dans un souci de valorisation du domaine public et de développement de partenariats public/privé, les droits des occupants ont été progressivement renforcés, en particulier par la constitution de droits réels dans le cadre d’un bail emphytéotique administratif, d’une autorisation d’occupation temporaire constitutive de droits réels ou encore d’un crédit-bail. La gestion du domaine public revêt ainsi un caractère patrimonial de plus en plus marqué qui pose la question de la pertinence du régime historique. Carole CHEVILLEY-HIVER |
Définition – La notion de domaine public, qu’elle soit appréhendée dans son sens étroit ou large incluant le patrimoine administratif, s’inscrit dans la réflexion relative aux biens de l’État. Dans son acceptation stricte, qui constitue l’objet de la présente contribution, le domaine public englobe les biens de l’État librement accessibles à l’ensemble de la population, dont l’utilisation se trouve en adéquation à leur destination et qui ne nécessite pas d’intervention étatique. En principe, le domaine public au sens strict se caractérise par son libre accès, sa gratuité, son ouverture à chacun et de manière égale.
Typologie – Le domaine public se divise en deux catégories distinctes : le domaine public naturel et le domaine public artificiel. Tandis que le domaine public naturel comprend les res nullius, et regroupe ainsi les éléments façonnés par les forces de la nature selon des processus géologiques de long terme, tels que les cours d’eau, les lacs, ainsi que les régions impropres à la culture (cf. art. 664 al. 2 Code civil, CC), le domaine public artificiel se compose d’ouvrages et d’infrastructures créés par l’intervention humaine tels que les routes ou les ponts. Ces infrastructures visent par nature ou par affectation à satisfaire un intérêt public. La préservation de cet intérêt public confère par ailleurs au domaine public son caractère inaliénable. Par conséquent, toute aliénation d’un bien appartenant au domaine public doit être précédée d’un acte visant à le soustraire à ce domaine. Dans cette même logique de protection de l’intérêt public, l’exécution forcée ou la constitution d’un droit réel limité est en principe exclue. Spécificités découlant de la structure fédéraliste – L’administration du domaine public est profondément influencée par la structure fédéraliste du pays. De manière succincte, la Confédération se limite à exercer les compétences qui lui sont attribuées par la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.), parce qu’elles dépassent les capacités des cantons ou nécessitent une réglementation uniforme (« compétences d’attribution » : art. 3, 5a, 42, 43a Cst.). Le cas des routes nationales est susceptible de représenter un exemple où la Confédération administre un domaine public, bien que le terme de domaine public fédéral ne soit pas véritablement employé (cf. art. 83 Cst ; art. 8 de la Loi sur la circulation routière, LCR). De plus, il n’est pas exclu que des compétences fédérales influencent la gestion du domaine public, pourtant entre les mains d’autres collectivités. Faute de compétence fédérale, les cantons sont chargés de l’administration du domaine public (cf. art. 664 al. 1, 3 CC). En pratique, chaque canton est ainsi en mesure d’édicter une législation cantonale. Dans le canton de Neuchâtel, cette réglementation est établie par la Loi neuchâteloise sur l’utilisation du domaine public (LUDP/NE). En dernier lieu, le législateur cantonal peut à son tour prévoir un domaine public à l’échelon communal (cf. art. 1 LUDP/NE). Toutefois, entre le domaine public cantonal et communal, la réglementation reste la même sous réserve des autorités compétentes. Utilisation – Compte tenu en particulier du fait que l’utilisation du domaine public ne requiert pas l’intervention des autorités, il est pertinent de s’interroger sur l’utilité d’une réglementation et sur le rôle des collectivités. En réalité, l’intervention étatique devient nécessaire lorsque les critères du domaine public ne sont pas pleinement satisfaits, notamment en cas de non-conformité à la destination du bien ou d’accès restreint, en d’autres termes, lorsque le domaine public fait l’objet d’un usage non commun. L’usage commun se définit comme celui qui répond aux critères présentés en amont. Par exemple, l’utilisation d’un trottoir pour marcher d’un endroit à un autre est en cela un usage conforme, compatible avec les activités d’un nombre indéterminé d’autres personnes. En revanche, parcourir l’itinéraire des révolutions de 1848 avec mille participants le 1er mars constitue une utilisation du domaine public dérogeant à ces critères en raison de son ampleur qui restreint l’usage des autres utilisateurs et relève d’un usage accru du domaine public, emportant ainsi un régime d’autorisation, que la loi le prévoie ou non (ATF 119 Ia 445), et éventuellement le paiement d’un émolument d’utilisation. Finalement, l’utilisation privative représente l’usage qui, par son intensité, ne se contente pas de perturber les autres usagers mais les exclut. Pour ce type d’usage, le régime peut être celui de l’autorisation, ou de la concession (art. 2 al. 1 LUDP/NE). Le régime de la concession offre les garanties d’une convention et partant d’une situation juridique claire souvent en présence d’investissements conséquents. Dans la jurisprudence, la relation entre l’utilisation du domaine public et l’exercice des droits fondamentaux est profondément établie. Au fil du temps, ce corpus jurisprudentiel a permis de développer un cadre de référence pour les collectivités publiques lorsqu’elles autorisent ou concèdent l’utilisation du domaine public à des personnes privées ou morales, que ce soit à des fins idéales ou économiques et de reconnaître en particulier un droit conditionnel à un usage accru du domaine public (cf. ATF 143 I 147, c. 3.2 ; ATF 135 I 302, c. 3.2 ; ATF 132 I 256, c. 3). Perspectives – Finalement, il est intéressant de souligner la récente révision de la LUDP/NE qui illustre l’émergence de nouveaux intérêts publics, notamment environnementaux dans la loi sur le domaine public. Alors que la réglementation antérieure se concentrait sur l’utilisation du domaine public et des régimes juridiques associés, la dernière modification introduit une interdiction d’octroyer des autorisations ou concessions pour des manifestations sur le domaine public autorisant ou tolérant l’utilisation de vaisselle plastique à usage unique (art. 2 LUDP/NE). Bien que la compétence en matière environnementale relève de la Confédération, le législateur a su contourner cette limite en s’appuyant sur ses prérogatives liées à l’utilisation du domaine public. Cette évolution s’inscrit dans la lignée de mesures analogues adoptées par d’autres cantons et pourrait généraliser ces pratiques afin de poursuivre des objectifs environnementaux ou d’autres intérêts publics. Séverine BEURET |
| Pour en savoir davantage – Boussard Sabine/Le Berre Christophe, Droit administratif des biens, Paris, LGDJ, 2019 – Foulquier Norbert, Droit administratif des biens, 6e éd., Paris, LexisNexis, 2023 | Pour en savoir davantage – Moor Pierre/Bellanger François/Tanquerel Thierry, Droit administratif, Vol. III : L’organisation des activités administratives. Les biens de l’Etats, 2e éd., Berne 2018 – Tanquerel Thierry, Manuel de droit administratif, 2e éd., Zurich 2018 |
Voir encore : RENVOI